¿Por qué principios como ‘certeza jurídica’ y ‘estabilidad en las reglas’ son tan importantes para la minería, y se suelen escuchar cuando se defiende al sector? Especialmente hoy, que en el marco del proceso para construir una nueva Constitución, diversas voces del mundo minero y económico, advierten con preocupación el avance de propuestas que significarían un cambio radical al modelo vigente. Y con ello, al compromiso adquirido con múltiples inversionistas privados, especialmente extranjeros, que optaron por esta industria en Chile.
Para aclarar esta interrogante conversamos con José Joaquín Jara, académico del Departamento de Ingeniería de Minería de la Pontificia Universidad Católica de Chile, y director de Cesco. Y quien además, puede hablar desde su experiencia profesional en la evaluación de proyectos para esta actividad, pues trabajó en áreas de estudios de compañías mineras, y como analista senior de mercados y políticas públicas de la Comisión Chilena del Cobre, Cochilco.
– Para los que no conocemos la industria, podrías explicar: ¿Por qué la minería necesita reglas estables? ¿Por qué se habla siempre de la necesidad de certezas?
La minería requiere reglas estables en el tiempo por varias razones:
- Primero, es un negocio altamente riesgoso, sobre todo en sus etapas iniciales. Si bien los recursos minerales -las minas- están “en el piso” y el país es dueño de ellos, la verdad es que hay que descubrirlos, porque nadie sabe a priori donde están: ni el Estado, ni los privados. Por tanto, para descubrir un yacimiento se requiere una alta inversión y muchos años de trabajo, usualmente cinco hasta veinte años. Además, la probabilidad de encontrar algo es muy baja: alrededor de uno de mil prospectos es exitoso.
- Segundo, requiere elevada inversión y también otro prolongado periodo para empezar a ganar plata. Cuando descubro una mina que es explotable económicamente, tengo que invertir mucho dinero (centenas a miles de millones de dólares), y tienen que pasar varios años más (3 hasta 10 años) para empezar recién a producir. Luego, la primera parte de la vida de la faena (usualmente los primeros 5 a 10 años), las ganancias que se obtienen van para pagar la inversión y los créditos, con bancos e instituciones financieras, que se usaron para construir la operación. Recién después de todo ese periodo, las ganancias van para los dueños/accionistas de la mina. Es decir, los accionistas empiezan a ganar plata posiblemente 10 a 20 años después de haber empezado a invertir en el proyecto.
– Pero estas ganancias permitirán recuperar con creces lo invertido ¿Cierto?
La minería usualmente no obtiene rentabilidades tan grandes como la gente piensa. Por tanto, cambios en las reglas del juego pueden hacer que el negocio pase a ser negativo.
Mucho se habla de la gran cantidad de plata que gana la minería, pero no de su rentabilidad. Por ejemplo, si yo invierto en una panadería un millón de pesos y al final del año obtengo $100.000, eso es una rentabilidad de 10%. Si en cambio invierto $100.000 en una botillería y al final del año obtengo $200.000, eso es una rentabilidad de 100%. En promedio, en el largo plazo, la minería en Chile ha obtenido rentabilidades de alrededor de 18%, mientras que otros sectores, como los bancos e instituciones financieras, las AFP, han registrado por sobre 20%. Es decir, la minería gana “proporcionalmente” menos plata que esas otras industrias; sin embargo, su tamaño para el país es mayor.
Por todo esto, el negocio minero se planifica para un largo plazo. Y si las reglas del juego no son estables, entonces las potenciales ganancias que se pueden obtener, no compensan el riesgo potencial de tener pérdidas.
Como inversionista, si yo no tengo claridad de que tendré derecho a usar los recursos mineros de mi concesión para recuperar mi inversión y darle una rentabilidad razonable, entonces no invierto. Por tanto, si tengo un proyecto no lo pongo en funcionamiento; y si tengo una operación y no le sigo colocando capital, mi capacidad productiva se va a ir deteriorando con los años, hasta que termine cerrándola.
DERECHOS Y DEBERES CLARAMENTE ESTABLECIDOS
– ¿Cuál es el modelo de industria que aplican naciones mineras con economías desarrolladas, como Australia y Canadá?
En Australia y Canadá, así como otras jurisdicciones mineras altamente competitivas, como los países nórdicos (Noruega, Suecia y Finlandia), el Estado (o la corona) es dueño de los recursos minerales del subsuelo, igual que lo que tenemos actualmente en Chile, y tienen sistemas administrativos de concesiones mineras.
Sin embargo, los derechos y deberes del Estado y de los concesionarios están claramente establecidos en la constitución y/o legislación sectorial; su incumplimiento puede ser denunciado en cualquier momento ante los tribunales de justicia, en algunos casos ordinarios y en otros especializados.
Además, los derechos entregados a los concesionarios son suficientemente amplios para permitirles un correcto desarrollo de la actividad minera, pero presentan requisitos para que esos derechos no sean usados para otros fines o desaprovechados; uno de los problemas con el sistema actual de Chile.
– Al respecto ¿Qué balance tienes del régimen que es aplicado hoy en el país? Lo bueno, lo malo y lo perfectible.
Creo que lo bueno del actual sistema de derechos mineros en Chile es su claridad en las reglas, transparencia, y la presencia de mecanismos de solución de controversias, lo que le entrega una alta seguridad jurídica.
Por otro lado, varias de las oportunidades de mejora se abordan con los cambios establecidos en la Ley 21.420 aprobada este año, y que empieza a regir en 2023. En particular, las modificaciones al sistema actual van a disminuir: primero, la acumulación de derechos mineros sin uso, y el empleo de estos para otros fines distintos de la actividad minera, pero que tienen una justificación; y segundo, el uso inadecuado de los derechos mineros: especulativo o de bloqueo de otras actividades. Esto a través de una patente minera diferenciada, por la comprobación del uso efectivo de los derechos mineros, similar a la modificación realizada al Código de Aguas hace casi dos décadas en el país.
Finalmente, creo que hay dos áreas en donde se debería trabajar para mejorar el actual sistema, y que no se abordan con los cambios recientes:
- Primero, el establecimiento de una retribución al Estado por el uso de sus recursos minerales. Actualmente contamos con un impuesto específico y no con un royalty propiamente tal. A mí parecer, se debería eliminar el impuesto específico y establecerse en la Constitución un royalty. Este puede estar asociado al margen operacional o a un mix entre un porcentaje bajo a las rentas y otro al margen, e incluir un porcentaje de recaudación para fines específicos -en términos de en qué y dónde invertir lo recaudado- , como está planteado en varias propuestas que están en discusión en el Congreso. Esto le daría mayor estabilidad al sistema, a la vez que le entregaría mayor legitimidad a la actividad minera.
- Segundo, se podría simplificar el proceso de constitución y administración de derechos mineros. El actual sistema es complejo y altamente técnico, por eso en muchas partes del proceso se requiere la participación de especialistas (abogados, peritos mensuradores, etc.). Sin embargo, existen opciones para su simplificación y modernización a través del uso de las tecnologías de localización geográfica y de información. Durante las últimas décadas este proceso de actualización se ha realizado con éxito en distintas jurisdicciones de Canadá, experiencias que podrían tomarse como base para enfrentar los cambios que a mi parecer se requieren en Chile.
PROTECCIÓN PARA EL TITULAR
– Una de las iniciativas que aprobó en primera instancia la comisión de Medio Ambiente proponía terminar con el régimen de concesiones mineras ¿Cuál es tu evaluación de los cambios que planteaba?
Los cambios propuestos a nivel constitucional no se hacen cargo de las oportunidades de mejora a nuestro sistema de derechos mineros, y sí podrían tener un impacto significativo en la seguridad jurídica entregada por el país para el sector, impactando fuertemente la inversión recibida por Chile en el corto, mediano y largo plazo.
Principalmente esto se debe a que se eliminan varias “protecciones” establecidas en la constitución y en los cuerpos legales, que resguardan los intereses de los inversionistas mineros, sin las cuales será difícil que quieran colocar sus capitales en el país. Y además, porque se entrega demasiado poder de decisión a las autoridades de turno, lo que facilitaría la arbitrariedad administrativa y la corrupción.
Estos puntos, por lo que ya conversamos, son tremendamente relevantes para una actividad como la minería.
– ¿Qué opinas de crear una entidad administrativa encargada de las concesiones mineras?
En la gran mayoría de los países se tienen sistemas administrativos, y en algunos funcionan muy bien: Australia, Canadá, Perú, por ejemplo. Lo importante para que un sistema de este tipo funcione, son justamente las protecciones constitucionales y legales que se entregan al titular de los derechos mineros. Ahí es donde está la clave.
